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Dilemas sino-americanos para a COP27

Especialista em política internacional e clima do Instituto ClimaInfo e doutor em Relações Internacionais (USP), Bruno Toledo Hisamoto faz uma análise sobre como o aumento da tensão entre Estados Unidos e China pode adicionar novos desafios geopolíticos e influenciar os rumos das negociações climáticas na Conferência de Sharm el-Sheikh. Confira o texto.

Por Bruno Toledo Hisamoto*

O governo de Joe Biden logrou um sucesso que parecia impossível de acontecer nos últimos meses: chegar a um acordo legislativo que contemplasse investimentos massivos em ação climática e transição energética nos Estados Unidos. Finalmente, depois de décadas de promessas e recuos, a Casa Branca conseguiu oferecer garantias oficiais para cumprir ao menos parte de seus compromissos climáticos, em uma sinalização positiva para a comunidade internacional sobre a ambição do governo norte-americano nessa agenda.

Faltando três meses para a Conferência da ONU sobre o Clima de Sharm el-Sheikh (COP27), no Egito, essa seria a notícia ideal para ajudar a destravar as negociações multilaterais e garantir algum avanço na implementação do Acordo de Paris. De fato, essa era a expectativa inicial entre analistas e negociadores, logo após o anúncio do acordo entre os democratas no Senado norte-americano. Enfim, um sucesso depois de meses de instabilidade geopolítica e incerteza sobre o engajamento dos países no enfrentamento da mudança do clima.

No entanto, na madrugada do último dia 02 de agosto, a presidente da Câmara dos Representantes dos EUA, Nancy Pelosi, pousou com uma delegação parlamentar no aeroporto internacional de Taipei, em Taiwan. Contrariando pedidos da própria Casa Branca, a democrata tornou-se a liderança norte-americana de mais alto nível a visitar a ilha em mais de duas décadas, irritando profundamente o governo da República Popular da China. Em questão de dias, o ligeiro otimismo foi atropelado por temores quanto aos efeitos desta tensão entre os dois maiores emissores de gases de efeito estufa nas negociações climáticas de novembro. 

Para quem não conhece a novela… 

Em 1949, o governo nacionalista de Chiang Kai-Shek foi forçado a deixar a China continental depois de ser derrotado pelas forças comunistas de Mao Tsé-Tung, refugiando-se na antiga ilha de Formosa. Nas primeiras décadas, a segurança de Taiwan era garantida pelo reconhecimento internacional do governo Kai-Shek como o legítimo representante da China na arena internacional, o que dificultou esforços do novo governo comunista de Pequim de capturar o último bastião nacionalista.

Na década de 1970, com o início da abertura econômica da China comunista, o jogo virou: o governo taiwanês perdeu reconhecimento internacional, inclusive dos EUA, tornando-se aos poucos um pária diplomático. Ainda assim, a ilha manteve sua independência funcional até agora, em grande parte por apoio do governo norte-americano. Essa situação criou um balanço curioso e frágil: enquanto diz reconhecer a unidade chinesa, em linha com o princípio da “China Única”, Washington continua provendo ajuda econômica, política e militar para garantir a autonomia de Taiwan com relação à China continental.

A “ambiguidade estratégica” aplicada pela Casa Branca por sucessivos governos, democratas e republicanos, permitiu aos EUA aproveitar as oportunidades políticas e econômicas decorrentes da abertura econômica da China comunista, ao mesmo tempo em que manteve condições mínimas para a persistência de um regime político em Taiwan funcionalmente independente. Para Pequim, isso foi suficiente, ao menos nas primeiras décadas pós-Mao.

O status quo começou a fazer água quando Xi Jinping emergiu como o homem-forte do regime comunista chinês, no começo dos anos 2010. O novo líder trouxe um reposicionamento estratégico para a China no cenário internacional: depois de um forte crescimento econômico, que colocou o país no patamar das grandes economias globais, havia chegado a hora de assumir um protagonismo político internacional. Nesse contexto, Taiwan deixou de ser apenas uma pedra no sapato incômoda para Pequim, tornando-se uma prioridade política doméstica, com vistas à reunificação com a China continental sob comando comunista.

Logo, não é uma surpresa que a reação do governo chinês à passagem de Pelosi por Taiwan tenha sido tão dura. Em resposta, Pequim suspendeu todos os acordos de cooperação com os EUA, inclusive o diálogo bilateral sobre mudança do clima. A cooperação sino-americana tinha sido restabelecida na última Conferência do Clima (COP 26), em Glasgow (Escócia) em novembro passado, depois de mais de cinco anos de distanciamento entre os dois países nesse tema. No entanto, o diálogo não durou nem um ano – e a perspectiva para que ele seja retomado antes da próxima COP é mínima, ao menos por ora. 

Cascas de banana no caminho para Sharm el-Sheikh

A revitalização das desavenças diplomáticas entre China e EUA adiciona mais um desafio geopolítico na agenda de negociação para a COP27, em um contexto global já bastante complicado por conta da invasão russa à Ucrânia. O conflito no leste europeu causou uma ruptura no ambiente institucional multilateral que se mantinha (aos trancos e barrancos, a bem da verdade) desde o final da Guerra Fria. Em questão de meses, décadas de avanço diplomático entre Moscou e o Ocidente viraram fumaça, ressuscitando em alguns círculos uma preocupação que se imaginava superada depois da queda da União Soviética – o risco de uma guerra nuclear.

O conflito entre Rússia e Ucrânia e seus efeitos colaterais na economia global representam o pior baque para a cooperação multilateral climática desde a eleição de Donald Trump para a Presidência dos EUA, há quase seis anos. De imediato, a crise causou uma mudança nas prioridades estratégicas dos governos no setor energético: se os países discutiam em Glasgow um cronograma para deixarmos de consumir carvão para geração elétrica, hoje este combustível virou alternativa importantíssima para garantir a segurança energética no curto e médio prazos.

Isso tornou-se mais dramático na Europa, que historicamente depende dos combustíveis fósseis fornecidos pela Rússia para fazer girar sua roda econômica. Por conta das sanções impostas pela União Europeia ao governo de Vladimir Putin pela guerra na Ucrânia, as autoridades russas estão respondendo com cortes sucessivos no fornecimento de gás natural, principal combustível para a economia continental. A diminuição da oferta cria dois problemas: primeiro, e mais óbvio, a indisponibilidade de combustível no médio prazo, especialmente para o inverno, período em que a demanda por energia aumenta consideravelmente no mercado europeu; e, segundo, o aumento do preço da energia, que se reflete em tarifas elétricas e preço da gasolina e do diesel mais altos.

A carestia da energia intensificou o problema da inflação global, que já dava as caras desde o ano passado, com a retomada econômica pós-pandêmica. Para aliviar a pressão inflacionária – e, indiretamente, melhorar a popularidade de governos na véspera de eleições -, muitos países pisaram no acelerador dos subsídios aos combustíveis fósseis, injetando bilhões de dólares em dinheiro público para baratear a gasolina e o diesel no curto prazo.

Isoladamente, esse cenário já traria dificuldades políticas significativas para os negociadores em Sharm el-Sheikh. A Rússia, um dos maiores produtores de combustíveis fósseis do mundo, já sinalizou que os objetivos de suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) para o Acordo de Paris estão inviabilizados por causa das sanções internacionais impostas ao país. Ao mesmo tempo, a oferta de combustível russo para mercados alternativos de grande porte, como China e Índia, também dificulta os esforços desses países para acelerar a transição energética. E a Europa está deixando de comprar combustível de Moscou, substituindo-o por outros fornecedores de combustíveis fósseis, mais distantes (e com pegada de carbono maior), ou mesmo por alternativas fósseis mais sujas que o gás natural, como é o caso do carvão.

Agora, o contexto geopolítico que antecede a COP27 é ainda mais delicado. Estados Unidos e China são as duas economias mais poderosas do planeta e os dois maiores emissores de gases de efeito estufa. Qualquer esforço para conter a crise climática passa pelo engajamento e pela colaboração entre chineses e norte-americanos, inclusive como forças de pressão para colocar outras nações na rota da descarbonização – como em 2015, quando um acordo entre os dois países antes da COP 21 pavimentou o caminho para a conclusão das negociações do Acordo de Paris. Sem esse engajamento, a tarefa fica, na prática, impossível.

Entre a cooperação e a competição: tensão China-EUA e seus reflexos na ação climática

Nas últimas semanas, o diálogo cedeu lugar às provocações na interação entre China e EUA na esfera climática. Cada lado aponta o dedo para a hipocrisia do outro numa tentativa de justificar sua posição diplomática momentânea. Um exemplo disso foi a “troca de gentilezas”, por assim dizer, entre o embaixador norte-americano em Pequim, Nicholas Burns, e um porta-voz do Ministério das Relações Exteriores da China nas redes sociais, por conta da aprovação do pacote climático nos EUA.

Por um lado, as provocações mútuas entre os dois maiores emissores de GEE do planeta não trazem muito otimismo para as negociações da COP27 no Egito. “As discussões sobre o clima sempre foram de certa forma imunes à turbulenta política bilateral entre EUA e China. Mas o anúncio [da suspensão da cooperação climática com os EUA pelo governo chinês] trouxe esse relacionamento para um lugar muito novo”, comentou Li Shuo, do Greenpeace China, à revista Nature.

“Quando falamos sobre o engajamento climático China-EUA na última década, é praticamente um enredo único de cooperação e engajamento. Se vamos introduzir mais confronto, competição ou até mesmo desengajamento, não acho que isso seja propício para avançar a agenda climática global”, concluiu Li para a TIME.

Ao mesmo tempo, as desavenças geopolíticas entre Pequim e Washington não fogem da realidade cada vez mais premente e urgente da crise climática. Ou seja, por mais que os dois países enveredem no caminho da tensão, isso não significa que o problema climático irá “pausar” enquanto eles resolvem seus problemas. Aliás, tanto EUA quanto China estão experimentando isso neste verão, com ondas históricas de calor causando incêndios florestais, prejudicando a geração elétrica e inviabilizando a produção agrícola, com efeitos generalizados sobre a economia.

“As relações EUA-China sempre foram uma montanha-russa e muitas vezes testemunhamos surtos, mas enquanto você pode congelar as negociações, você não pode congelar os impactos climáticos”, disse Laurence Tubiana, ex-negociadora francesa para a COP21 e um dos principais nomes na definição do Acordo de Paris em 2015, citada pelo Guardian. “É do interesse próprio da China e dos EUA agir sobre o clima e começar a falar. De fato, a China reconhece seu próprio interesse em agir; ainda está comprometida com [o Acordo de] Paris e está avançando nas promessas domésticas em torno da redução gradual do metano e do carvão”.

Dessa forma, a urgência cada vez maior da crise climática pode colocar as duas potências em uma curiosa “corrida tecnológica” verde, com a competição substituindo a cooperação como motor da transição energética para o carbono zero. Neste contexto, chineses e norte-americanos disputariam entre si vantagens competitivas para entrar na era global da descarbonização no assento do motorista.

O pacote climático recém-assinado por Biden é um exemplo desse esforço estratégico dos EUA para recuperar o terreno perdido na área tecnológica para os chineses. Além de injetar bilhões de dólares na implementação de fontes renováveis de energia com equipamentos nacionais, a nova lei também oferece benefícios para a compra de carros elétricos fabricados domesticamente. Em termos práticos, esses incentivos favorecem a indústria norte-americana e diminuem a dependência de peças e equipamentos que hoje precisam ser importados da China.

Ao mesmo tempo, o governo de Xi Jinping está avançando em outros tipos de política, como a de precificação do carbono por meio de sistema cap-and-trade, além de manter investimentos igualmente bilionários em energia renovável e infraestrutura para mobilidade elétrica. A crise energética trouxe obstáculos para uma transição mais rápida na economia chinesa, mas o país segue na liderança global de crescimento de capacidade renovável. Somente em 2021, de acordo com a BloombergNEF, a China gastou quase US$ 300 bilhões na transição energética, mais do que o dobro dos US$ 120 bilhões gastos pelos EUA.

“Fazer com que EUA e China sintam que estão competindo para fazer mais sobre a mudança do clima para definir a nova ordem global é a posição mais forte em que o mundo poderia estar”, defendeu Taiya Smith, do think tank E3G, à Bloomberg. A aposta na competição geopolítica como impulso para a transição energética certamente tem sua cota de risco, mas pode ser a saída mais inteligente para destravar o que décadas de negociação multilateral não conseguiram. 

* Doutor em Relações Internacionais pela Universidade de São Paulo (USP) e especialista em política internacional e clima do Instituto ClimaInfo.

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